Tölgyessy: történelmi fordulat a magyar közigazgatásban

Fotó: MR/Neubauer Rudolf

Halgassa meg!

Múlt vasárnap a magyar választók akarata demokratikus országban kivételesen egyszínűvé tette az önkormányzatokat. De ezzel az értük viselt felelÅ‘sség is a jobboldal politikusaira hárul majd. A jövÅ‘ben azonban a korábbi idÅ‘k helyi sikereinek receptje mind kevésbé lesz alkalmazható: a helyhatóságok többsége a sorozatos költségvetési megszorítások után sem fogta vissza eléggé intézményei kiadásait, alig hajtotta végre a központilag reá kirótt intézménybezárást, sÅ‘t sokszor, európai vagy hazai pályázati pénzekbÅ‘l további költséges létesítményeket épített. Közben viszont gyakran súlyosan eladósodott. Ám eztán kevésbé hivatkozhat a vele azonos pártállású kormány szűkkeblűségére. Az 1990-es önkormányzati modell ezzel egyre kevésbé lesz fenntartható, valamit mindinkább lépni kell.

Ahogyan azt a régi tanácselnökök elképzelték…

A világon szinte egyedülálló magyar helyhatósági rendszerben nagyszámú önkormányzat roppant méretű intézményrendszert felügyel. Önkormányzati modellünk nem kevés civiltársadalmi ideológiával megtámogatva 1990-ben olyan lett, ahogyan a régi tanácselnökök elképzelték a demokráciát. „Ide nekem az oroszlánt is”: és a települések megkapták a legtöbb elsÅ‘fokú hatósági hatáskör tényleges intézésének, valamint a területükön nyújtott jóléti, egészségügyi, közoktatási és kulturális feladatok betöltésének nagyját. Ám mindezek finanszírozása továbbra is döntÅ‘en a központi költségvetés akarata szerint történik. Önkormányzati modellünkben alapvetÅ‘en nem az fizeti a számlát, aki határoz a helyi intézményekrÅ‘l, ezért nem eléggé biztosított a közszolgáltatások koncentrált, gazdaságos üzemeltetése: egyszerre akadnak benne párhuzamos kapacitások és fájóan alulfinanszírozott intézmények.

Elemeire hullott településszerkezet

Az önkormányzati szféra éves költségvetése eléri a 3600 milliárd forintot, nem csoda, ha sokan itt akarják megfogni az állami költekezést. A nagyobb hatékonyságot, a közalkalmazotti létszám kordában tartását a finanszírozó központi hatalom már a kilencvenes évek eleje óta a helyhatóságok folyamatos elszegényítésével gondolja kikényszeríteni. Az önkormányzatok külsÅ‘, hierarchikus irányítása azonban megszűnt, a korábban igencsak befolyásos megyék hatáskörében csupán néhány intézmény fenntartása maradt. Az államszocializmus idején összevont települések önállóságuk visszaszerzésével sebtében kimenekültek a székhelyközség bántóan kisszerűnek érzett gyámkodása alól. Ugyanakkor a kiürült önkormányzati középszint helyére idÅ‘vel mind több kormányhivatal nyomult be. Az erÅ‘forrásokért jobbára a kormányhoz forduló és a felelÅ‘sségüket rendesen a kormányra hárító polgármesterek az élénk és szervezett helyi közélet hiányában mégis meglehetÅ‘sen ellenÅ‘rizetlen hatalmat gyakorolnak. Nem önmagában az önkormányzatok magas száma a baj, inkább az, hogy helyhatósági rendszerünkben elemeire hullott a településszerkezet, nem maradt erÅ‘s intézménye a településközi, területi integrációnak. Budapesten mindezen gondokat még tovább tetézi, hogy 23 kerületi és egy külön fÅ‘városi önkormányzat tevékenykedik egyetlen város területén.

Nincs egységes recept

Nincs általános nyugati önkormányzati modell, a különbözÅ‘ országok helyhatósági gyakorlata lényegileg eltérÅ‘. Ezek alapjai rendszerint már sok száz éve, az újkor hajnalán rögzültek. Az önkormányzati rendszer erÅ‘sen függ az adott ország évszázados közéleti kultúrájától. Akad ország, ahol a miénknél is több önkormányzat működik, csakhogy ott az önfinanszírozás, a helyi társadalom ereje kontrollálja tevékenységüket. A hat és fél milliós Svájcban 26, csaknem tagállami önállóságú kanton és több mint háromezer települési önkormányzat létezik, ám ezeket a módfelett erÅ‘s adótudatosságú társadalom tartja közvetlen, gyakran népszavazásos ellenÅ‘rzés alatt. Franciaországban viszont hagyományosan erÅ‘s igazgatási centralizáció fogja össze a harminchatezer települési önkormányzatot. Itt a közigazgatást évszázadok óta jobbára a központi hatalom területi szervei: a megyei prefektúrák és a járási alprefektúrák végzik. A települések befolyása alatt kevés intézmény akad, azok irányítását inkább a kormány, vagy az 1981 reform után részben a megyék és a régiók végzik. Ausztriában a költséges közintézmények a tartományok vagy egyenesen a szövetségi kormány irányítása alatt állnak. Másutt meg a középkori tradícióknak megfelelÅ‘en eleve nagyobbak az önkormányzatok (Egyesült Királyság), vagy, idÅ‘t hagyva az önkéntes egyesülésnek, végsÅ‘ soron összevonták Å‘ket (Svédország).

Mesterséges határok között

A kiterjedt önkormányzati hatalom láthatóan feltételezi az öntevékeny helyi társadalmak erejét, amelyeket sokszor jelentékeny helyi – ingatlan- és gépjárműadók, a jövedelemadó bázisára kivetett – pótadók kötnek össze választóikkal. Magyarországon viszont nem akadt kormány, amely az adórendszer nagyszabású átalakításával teret mert volna adni az igencsak népszerűtlen lakossági helyi adóknak. A naivan demokrata rendezés úgy szakított a települések vágyainak megfelelÅ‘en a területi integráció államszocialista formáival, hogy közben meg sem próbált újakat teremteni. ErÅ‘s polgármesteri hatalmat állított fel, az önfinanszírozás felelÅ‘ssége és megfelelÅ‘ ellenpólusok nélkül. A nem-adózás Å‘si hitében és az ügyesen kijárt központi támogatás reményében élÅ‘ országban igazán kísérlet sem történt a helyi társadalmak önfinanszírozó képességének megerÅ‘sítésére. Közben pedig lopakodva mindegyik kormányunk folyamatosan centralizált. Az utolsó idÅ‘szak MSZP-hatalma módszeresen szűkítette az önkormányzatok finanszírozását, mialatt a kistérségek kialakításával és a regionális szervezÅ‘dés hazánkban meglehetÅ‘sen mesterséges határok közötti kiépítésével új formákat próbált adni a településközi integrációnak. Mi több a különbözÅ‘ reformötletekben ismételten elÅ‘jött a kistérségi kényszertársulások elképzelése, sÅ‘t a 3200 települési önkormányzat radikális összevonása, mintegy 150-250-re való megkurtítása is.

Kényszertársulások helyett központosított hatósági jogkörök

A Fidesz most egészen más utat jár: nem az önkormányzatokat akarja egyesíteni, hanem inkább azok hatósági jogköreit, intézményeit központosítja. Ezután, minden bizonnyal helyesen, nem lesznek egymással szinte semmilyen kapcsolatban nem álló településeket egybefogó régiók, a közigazgatás alapegysége a történelmi megye marad. Ezen túlmutatóan azonban döntés született a megyei kormányhivatalok létrehozásáról, amelyekbe 15 – a nyugdíjbiztosítási igazgatóságtól a mezÅ‘gazdasági hivatalig – igencsak különbözÅ‘, eddig a szakminisztériumok által irányított hivatalt fognak egybe, egy politikus, akár országgyűlési képviselÅ‘, vezetése alatt. 2013-ig a központilag irányított járási hivatalokba helyezik át az önkormányzati jegyzÅ‘k most mintegy két és fél ezer hatósági hatáskörét. Kormányzati megnyilatkozásokban máris szó esett a kórházak, a középiskolák központi kezelésbevételérÅ‘l vagy akár az összes pedagógus fizetésének állami finanszírozásáról. Mindezek a változások vitathatatlanul történelmi módon az elvileg sok száz éves, tanácskozó-önkormányzó közigazgatásból az erÅ‘sen központosított hatalom felé vinnék a magyar államot.

Évszázados viták a központosítás mértékérÅ‘l

A magyar állam működésmódja körüli viták évszázadosak. A hazai történelmi elitek általában követték a hazai közéleti kultúra diétai-megyegyűlési hagyományait. Egészen a második világháborús összeomlásig hatott a magyar politikai tradíció ezen iránya. Sokáig a Habsburg abszolutizmus volt, ami folyvást centralizálni törekedett. A világosi fegyverletétel után Félix Schwarzenberg herceg összbirodalmi miniszterelnök akarta minden ízében államosítani a hazai közigazgatást, de végül is nem jutott tovább, mint a zsandárság és finánc hivatal teljes körű kiépítéséig. A szükséges centralizáció és az önkormányzat megfelelÅ‘ arányáról, a helyes területbeosztásról, a reformkortól egészen Magyary Zoltánnak az 1930-as évek derekán fogant tervéig, parázs viták folytak. Például Gömbös Gyula a megyei politikai és közigazgatási vezetést egyesíteni akaró elképzelésének éppen a Magyar Rádiót megalapító, akkor éppen belügyminiszter Kozma Miklós mondott ellen, állítván: ellenkezik történelmi alkotmányunkkal.

A prefektusi rendszer felé?

A központosítás mértéke Tisza Kálmán reformjaitól kezdve folyamatosan növekedett, a kormánymegbízott fÅ‘ispán befolyása állandóan gyarapodott, ám mindvégig megmaradt a hazai közigazgatás egy részének önkormányzati jellege. A fÅ‘ispán ezernyi ügy vitelébe beavatkozhatott, ám saját apparátusa ehhez nemigen volt. Most viszont az új kormányhivatalok felügyelete alá kerülhet a hazai helyi közigazgatás nagyobbik fele. A megyei hivatalok országos összlétszáma máris meghaladná a húszezer fÅ‘t, miközben az összes minisztérium 5700 érdemi munkatársat foglalkoztat. A kormányhivatali rendszer és a tervbe hozott többi intézkedés nem a régi magyar fÅ‘ispáni rendszert, hanem inkább az 1981-es reform elÅ‘tti francia prefektusi rendszert hozná be hazánkba, ahol a közigazgatást és az állami intézményeket jobbára a központi hatalom alárendelt közegei működtetik. A helyi önkormányzatoknál kevés intézmény és befolyás marad, a polgármester döntÅ‘en kedves szimbolikus vezetÅ‘ és a helyi érdekek kijáró embere.

Bürokratikus hatékonyság

Az egyetlen központi akaratnak alávetett, precíz racionalitással megszervezett államnak a technokrata szakemberek között gyakran támad delejes vonzása. A centralizált rezsim mindenhol lehetÅ‘vé tette a nemzet erÅ‘forrásainak néhány célra való összpontosítását. Napóleon sikerei után a tudatlannak és korruptnak látott helyi elitekkel szemben ezt a modellt vette át a fiatal olasz, spanyol, majd a román állam egyformán. Most nálunk is a legfÅ‘bb érv mellette az olcsóbb, hatékony közigazgatás. Az egyablakos ügyintézés ígérete, (pedig, ennek feltételeit a hivatalok formális összevonása nélkül is meg lehetne teremteni). Ám az erÅ‘teljes centralizáció nem csak a hatáskörök mérnöki pontosságú formális elrendezését jelenti, hanem szinte szükségszerűen hozná magával a bürokrácia növekedését is. Alexis de Tocqueville már a XIX. elsÅ‘ felében társadalmi méretekben messze olcsóbbnak és hatékonyabbnak látta az egyesült államokbeli szabad önkormányzati rendszert és államot, mint az ész nevében centralizált francia közigazgatást.

Az alulról nem kellÅ‘en ellenÅ‘rzött önkormányzatok bajaival szemben most a Fidesz antitézisként az erÅ‘s kormányfÅ‘ kiküldötteinek centralizált közigazgatását ajánlja. Mindenképpen akadnak egyes önkormányzati feladatok, amelyek központosítás után kiáltanak, mégis jobb lenne, ha a helyi ügyekben a döntéseket továbbra is általában az érintettekhez közelebb álló önkormányzatokban hoznák meg. Ám ehhez adótudatos, okosan szervezett helyi társadalom is kellene.